新中国农村土地改革历程全记录

中国是一个人口大国，也是一个农业大国，特别是建国初期农业人口占了全国人口的89.36%，农村的土地问题成了国家工作的重中之重。

新中国农村土地在1949年建国到1983年全面实行家庭联产承包责任制共34年的时间里实行了4次土地改革，而每一次改革都关系着全部农民，甚至是国家的稳定与发展。在经历了巨大挫折，付出惨痛代价后终于摸索出了适合中国当时农村发展模式的土地所有制——家庭联产承包责任制。

这34年看起来似乎不长，但对于当时经历过的两代人来说却是刻骨的记忆，甚至影响一直延续至今，让“你吃了吗？”变成中国特有的一句问候语。这句问候语隐藏的意思就是对方可能没有吃，或者没有吃饱。为什么中国人会在一个特定的历史时期吃不饱？

难道是因为人口增长太快？新中国建立后最严重的饥荒发生在1958-1961年，我们看看那这段时间中国的人口变化。49年新中国成立时大约有5.4亿人口，到1961年约有6.6亿人口，只增加了1.2亿。^①1949年我国约有耕地21.2亿亩，1957年底达到了历史最高值23.34亿亩，1958年基本上和1957年持平，而到了1960年和1961年大约为22.2亿亩。^②从1949年到1961年我国一直在兴修水利、建设农田，1961年耕地的条件要比建国初好很多，同时农业生产技术和设备也在进步，按道理产量应该增加才对。那为什么在三年大饥荒中会出现因营养不良而非正常死亡上千万人的事情？^③

对这一事件很长一段时期被定性为自然灾害导致，但近年来普遍认为当时不正确的土地政策具有更大的原因。作为佐证，当1977年开始进行家庭承包责任制改革后，短短几年时间农村就出现了粮食剩余，可见当时生产关系对于生产力的制约有多大。

作为特定时期的土地政策，很多人可能雾里看花，对于政策的决策过程不了解，也不理解，尤其对于90后的年轻人来说更是无法理解这段历史。正好我最近在学习吴敬琏先生的《中国经济改革进程》一书，这本书中将这段历史讲的很透彻，也很明白，是关于这段历史不可多得的文献之一，所以我将这部分内容分享出来，以供大家学习。④

本文将总共分五个部分讲新中国成立后土地改革的历程，中间三部分的主要内容都是引用《中国经济改革进程》一书中的内容。为了便于阅读我将这三部分内容做以归纳，让需要快速阅读的人能够短时间了解土地改革的进程，同时在每部分下引用原文相应内容，满足想要读史者的愿望。

一、封建社会—1952年农民土地私有制

1950年6月28日，中央政府政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》，规定废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，农民不仅获得了土地，而且对拥有的土地“有权自由经营、买卖和出租”。1952年土改完成，自此中国农民第一次全体拥有了自己的土地，并在此基础上建立了自己的小农场。

土地私有让广大农民爆发出了前所未有的热情，1951年粮食产量达到了1437亿公斤，1952年更是达到了1639亿公斤。

二、农民土地个体所有制—集体所有（农业生产合作社）

1952年土改完成后，农民就有了自己的土地，自行生产，但这样的农业经营方式和它赖以存在的自由市场，是与苏联式的国家工业化不相适应。为了优先发展重工业，中国从1953年起实行粮食和棉花的计划收购(“统购”)和计划销售(“统销”)制度。 但由于在粮棉紧缺的情况下政府规定的统购价格却大大低于市场价格的水平，使“统购”遭到农民的强烈抵抗。

为了应对农民的抵抗情绪，1954年-1956年国家决定对1.2亿多户个体农民进行集体化改造，将原来以家庭为单位的农业生产改为以集体为单位的生产。（每个合作社大约有200户农民）

把农民“组织”起来，形成农业生产合作社，目的是要确立社会主义性质的土地制度，确立社会主义经济关系。原来农民个人所有的土地，也无偿入股、统一经营，发展成农村集体所有土地。

以下内容摘录自《中国经济改革进程》：

1952年全国各地区完成土地改革以后，中国的农民就在他们分得的土地上建立起自己的个体农场。但是，这样的农业经营方式和它赖以存在的自由市场，是与苏联式的国家工业化不相适应的。 为了在优先发展重工业的条件下取得足够的粮食和棉花，中国从1953年起实行粮食和棉花的计划收购(“统购”)和计划销售(“统销”)制度。 但由于在粮棉紧缺的情况下政府规定的统购价格却大大低于市场价格的水平，使“统购”遭到农民的强烈抵抗，以致在1954年发生了 “家家谈粮食，人人说统销“的全国性风潮。 这一风潮表明，面对着1.2亿多户个体农民，不把他们组织到自己能够直接控制和指挥的集体组织中，国家就很难从农民手中拿到足够的粮食和农产品原料。 这使毛泽东在1955年夏季发动了“反右倾”和开展农业合作化的运动，把农民“组织”起来，形成农业生产合作社。

这次运动以批判主张采取吸引农民自愿加入合作社方法的中共中央农村工作部部长邓子恢的“右倾路线错误”开始。在“反右倾保守”运动的强大政治压力下，只用了一年的时间便废除了农业的个体农场制度，实现了合作化。到1956年12月末，全国近1.2亿个个体农户已经组织成为76万个农业生产合作社；其中高级社54万个，占全部合作社数的71％，每个高级社平均户数为200户。至此，对个体农业的社会主义改造宜告基本完成。

三、集体所有—三级集体所有（人民公社、生产大队、农村生产小队）

1956年我国完成了农业生产合作社的改造，不过这些合作社细小分散，每个合作社只有200来个农户，全国合作社多达76万个，仍然不便于国家的统一管理。面且，合作社是与基层政权分设的，政府无法直接指挥。为了“便于领导”，1958年3月的中共中央工作会议(通称“成都会议”)根据毛泽东的提议，通过了《关于把小型的农业合作社适当地合并为大社的意见》，要求把小型的农业生产合作社合并成大型的农业生产合作社。

1957年-1978年，我国进行了“三级所有”的土地改革。在农业生产合作社土地集体所有的基础上，改造成土地属于三级集体所有，即人民公社、生产大队、农村生产小队三级所有。社员集体在公有土地上统一生产和劳动，社员没有任何私有土地，彻底消灭了土地私有制。这也标志着农民的土地使用权彻底被收归集体所有。

但是这种“三级所有”土地性质并不适合当时的中国农业现状，极大的抑制了农民的生产积极性，直到1978年开始家庭联产承包责任制改革的这段时间里土地大量荒芜，耕地面积持续减少，并造成了建国以来罕见的大饥荒，因营养不良而非正常死亡1000万人以上。

1959年全国共生产粮食1700亿公斤，比1958年的200亿公斤减少了300亿公斤；1960年粮食产量进一步下降到1435亿公斤，甚至低于1951年的1437亿公斤。1960年，全国城乡人均粮食消费量由1957年的203公斤下降到163.5公斤，下降了19.5％；其中农村的人均消费量下降了23.4％。植物油的平均年消费量由1957年的2.4公斤下降为1.85公斤，下降了23％，其中城市的人均消费量下降了31％。猪肉的平均年消费量由1957年的5.1公斤下降为1960年的1.65公斤，下降了70％。其中城市人均消费量下降了78%。

由于在三级集体所有制期间粮食产量供应不足，引发了诸多的负面事件，所以在此期间地方政府和农民都在寻求土地政策的进一步改革。在土地的集体所有制在政治上不可撼动的条件下，他们往往希望采取一种类似于中国自古有之的租佃制的个体经营方式来找到出路——租佃（农民租用国家土地，不改变土地性质，但却能改变生产关系）。不过在改革开放以前，每一次包产到户的尝试最终都因为受到严厉的政治批判而归于失败。这就是1956～1976年期间包产到户的“三起三落”。

以下内容摘录自《中国经济改革进程》：

在高级农业生产合作社中，个体农民的家庭财产已经合并为不可分割的集体财产，在社员不能自由退社和合作社由“千部”进行管理和支配产品的条件下，除了国家不包工资分配外，已经与国营企业没有区别。同时，粮食和其他农产品都掌握在干部手里，不怕农民不向国家交售。不过这些高级社细小分散，每个合作社只有200来个农户，全国合作社多达76万个，仍然不便于国家的统一管理；面且，合作社是与基层政权分设的，政府无法直接指挥。为了“便于领导”，1958年3月的中共中央工作会议(通称“成都会议”)根据毛泽东的提议，通过了《关于把小型的农业合作社适当地合并为大社的意见》，要求把小型的农业生产合作社合并成大型的农业生产合作社。这成为建立农村人民公社的先声。

将农业生产合作社改造为人民公社，不仅是出于“便于领导”等的现实需要，还与毛泽东关于未来社会基层组织的“公社”情结有关。在1958年5月召开的中共八大二次会议上，中共中央宣传部部长陆定一在(马克思主义是发展的)发言中曾经说到：“毛主席和刘少奇同志谈到几十年以后我国情时，曾经这样说：那时我国的多村中将是许多共产主义的公社，每个公社有自己的农业、工业，有大学、中学、小学，有医院，有科学研究机关，有商店和服务行业，有交通事业，有托儿所和公共食堂，有俱乐部，也有维持治安的警察等等。前人的’乌托邦’的想法，将被实现，并将超过。”

1958年7月，中共中央的《红旗》杂志发表时任毛泽东秘书和《红旗》杂志主编陈伯达的署名文章：《在毛泽东同志的旗帜下》。文中全文引述了毛泽东在6月分与部分中央负责人关于办公社的谈话。毛泽东说：“我们的方向，应该逐步地有秩序地把工(工业)、农(农业)、商(交換)、学(文化教育)、兵(民兵，即全民武装)组成为一个大公社，从而构成我国社会的基本单位。”“”很显然，在毛泽东思想的指导下，在毛泽东同志的旗帜下，在这样一天等于二十年”的国民经济和文化普遍高涨的时候，人们已经可以看得见我国将由社会主义逐步过渡到共产主义的为期不远的前景。“

在《红旗》杂志传达的毛泽东的号召下，许多地方竞相兴办政社合一、工农商学兵五位一体的公社。8月6日到8日在河南新乡县七里营公社的视察和8月9日在山东历城县的视察中，毛泽东发出了“还是办人民公社好”的著名指示。

1958年8月29日，中共中央政治局扩大会议(“北戴河会议”)正式通过《关于在农村建立人民公社问题的决议》。《决议》指出，“在目前形势下，建立农林牧副渔全面发展、工农商学兵互相结合的人民公社，是指导农民加速社会主义建设，提前建成社会主义并逐步过渡到共产主义必须采取的基本方针。“人民公社的规模，“目前一般以一乡一社、2000户为宜。”、“社的规模扩大以后，要实行政社合一，乡党委就是社党委，乡人民委员会就是社务委员会。”“《决议》还宣布：“共产主义在我国的实现，已经不是什么遥远将来的事情了，我们应该积极地运用人民公社的形式，摸索出一条过渡到共产主义的具体途径。”

《决议》公开发表以后，一个大办人民公社的全民运动迅速在全国开展起来。到10月末，76万个农业生产合作社已经为2.66万个政社合一的人民公社所代替，入社农户占全国农户总数的91％，每个公社平均拥有4500多个农户。至此，人民公社化已在全国范围内实现。

人民公社最初实行“一级核算”即单一的公社所有制，原来的高级社并入公社，它们拥有的土地和其他生产资料都无偿地转归公社所有实行公社统一经营，统一分配，统负盈亏。农民被编进了公社这个准军事化组织，不但他们的劳动力由公社统一调配，吃饭也要在公共食堂进行。

人民公社化造成了严重后果。1959年全国共生产粮食1700亿公斤，比1958年的200亿公斤减少了300亿公斤；1960年粮食产量进一步下降到1435亿公斤，甚至低于1951年的1437亿公斤。1960年，全国城乡人均粮食消费量由1957年的203公斤下降到163.5公斤，下降了19.5％；其中农村的人均消费量下降了23.4％。植物油的平均年消费量由1957年的2.4公斤下降为1.85公斤，下降了23％，其中城市的人均消费量下降了31％。猪肉的平均年消费量由1957年的5.1公斤下降为1960年的1.65公斤，下降了70％。其中城市人均消费量下降了78%。

这样，农业就成为计划经济体制下受伤害最深的部门。由于在全国普遍发生饥荒的情况下封锁消息和缺乏拯救措施，城镇地区广泛出现因营养不良导致的浮肿病，农村地区则造成了上千万人的“非正常死亡”。

由于发生了生产下降、粮食短缺等严重经济困难和社会灾难，政府从1959年初开始对经济政策作出调整。从1959年2月的中共中央政治局郑州会议开始，人民公社实行了“生产队所有制为基础，分级所有”的体制，基本核算单位也从公社逐步下移。1962年2月，中共中央发出《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》，决定人民公社实行以生产小队(同时将生产小队改称为生产队)为基本核算单位的“三级所有，队为基础”的体制。这种体制一直维持到1976年“文化大革命”结束。

多数农民的诉求，是对经济体制作进一步的改造。在土地的集体所有制在政治上不可撼动的条件下，他们往往希望采取一种类似于中国自古有之的租佃制的个体经营方式来找到出路。所以在合作化以后，农民直存在着一种自发的倾向，就是只要政治上稍有放松，农民就想回到也们熟悉的租佃经营方式上去，采用“土地承包”的方式恢复家庭经营。不过在改革开放以前，每一次包产到户的尝试最终都因为受到严厉的政治批判而归于失败。这就是1956～1976年期间包产到户的“三起三落”。

最后一次大的起落、发生在1961～1962年期间。面对着严重的饥荒、从1961年开始全国许多地方的干部和许多农民为了维护身家性命要求实行包产到户。这种要求，得到一些地方党政领导人的支持。例如中共安徽省委就在调查研究的基础上，背定和支持农民自发进行的包工和包产到户的责任制。1961年8月，安徽实行责任田的生产队达到全省生产队总数的74.8％，10月又发展到84％。但他们的意见没有得到中央领导的认可。1961年11月中共中央发出《关于在农村进行社会主义教育的指示》中指出：“日前在个别地方出现的包产到户和一些变相单干的做法，都是不符合社会主义集体经济的原则的，因此也是不正确的“，“要逐步地引导农民把这些做法改变过来”。

但是，农村的严酷景况使稍有现实感的领导人都会认识到，这种逆流而动的做法只会遭致天大的困难。因此、在1962年7月中共召开中央工作会议和八届十中全会前夕，党内高层有不少人主张对农民采取更多的让步，以便较快地实现农业经济的恢复。

首先、长期主管农林工作的中共中央农业工作部长邓子恢在大量调查研究的基础上，明确表示支持“责任田”“。1962年5月，他向中共中央报送了《关于当前人民公社若干政策问题的意见》，主张“在农业生产力还处于以人力畜力为主的当前阶段，这种小自由小私有，是最能调动农民劳动积极性和责任心的”。

7月，中共中央政治局常委会，中共中央总书记邓小平在中共中央书记处会议上和接见出席共青团三届七中全会的全体人员时多次指出“生产关系究竞以什么形式为最好，恐怕要采取这样一种态度，就是哪种形式在哪个地方能够比较容易比较快地恢复和发展农业生产，就采取种形式；群众愿意采取哪种形式，就应该采取哪种形式，不合法的使它合法起来。就像四川话’黄猫、黑猫，只要捉住老鼠就是好猫‘。“

同月，长期主管经济工作的中共中央政治局常委陈云向毛洋东当面提出，用分田到户的办法刺激农民的生产积极性和恢复农业。他认为，包产到户还不够彻底，用分田到户的办法更好。

与此同时，毛承东的秘书田家英也向毛泽东提出，全国各地已经实行包产到户和分田到户的农民约占30％，面且还在维续发展。在这种情况下，不如有领导地搞包产到户和分田单干，等生产恢复以后再把他们重新引导到集体经济。

一些党的领导人也赞成包产到户，使毛泽东赫然震怒。这成为他在1962年7月25日到8月24日召开的北戴河中央工作会议上严厉批判主张包产到户的“单干风”和“重提阶级斗争”的一个主要导火索。他又在9月24日的中共八届十中全会的“关于阶级、形势、矛盾和党内团结问题”的讲话中提出：“关于阶级和阶级斗争我们可以现在就讲起，年年讲、月月讲，开一次中央全会就讲，开一次党代表大会就讲，全党提高警楊，使我们有一条清醒的马克思列宁主义路线。”

由于极“左”路线占据了主导地位，从1958年建立人民公社到1978年的20年间，虽然农田水利建设等农业生产条件有了较大改善，但农业生产效率非但没有提高，相反都有降低，据统计，在这20年期间，每个劳动力平均粮食产量由1958年的1030公斤减少到1978年的962公斤，减少7.6％；每百元农业收入的成本费用由36元增加到55元，增加53％；每个劳动力的平均净产值由355元降低到317元，下降10.7％。

这使农业生产长期处于停滞状态。全国粮食产量达到2亿吨后，虽然年年都强调“以粮为纲”“，直到1978年才达到3亿吨，每年增长2％。棉花产量一直徘徊在200万吨左右。

这样，农民收入的提高极为缓慢。1976年，全国农村人均年收入在60元以下的生产队占38％，50元以下的占27％，40元以下的占16％；人均口粮比1957年减少4斤；旱粮地区人均口粮在300斤以下的生产队占19％，水稻地区400斤以下的生产队占18％。这就是说，全国约有1.4亿人口处于半饥饿状态。

四、终于迎来家庭联产承包责任制

1976年四人帮被粉碎后，土地家庭联产承包的呼声再一次响起，但是当时坚持社会主义国家土地不能私有化的观点仍然占据支配地位。因此，奉行“两个凡是”的领导人仍在继续推行“农业学大寨的运动“，并要求在1976～1980年的第五个五年计划期间，把全国三分之一的县建设成为“大寨县”。

然而当时中国农村很多地方农民衣不遮体、食不果腹，地方政府领导对此感同身受。所以在"农业学大寨"运动中很多地方都有所保留，并且私下里搞起了家庭承包。1977年6月、万里被任命为中共安徽省委第一书记。11月、几平在中共中央召开“普及大寨县工作座谈会”的同时，中共安徽省委召开了全省农村工作会。经过激烈的辩论、制定了《中共安徽省委关于当前农村经济政策几个问题的規定(试行草案)》(简称《省委六条》)。《省委六条》主要内容是尊重生产队包括生产自主权、分配自主权、劳动力支配自主权等在内的自主权；可以根据农活的不一建立不同形式的生产责任，可以组织作业组、也可以责任到人；允许和鼓励农民经营自留地和家庭副业，产品可以拿到集市上出售，等等。《省委六条》下达以后、不少地方认为农业生产责任制应当联系产量，于是提出了联产承包的问题。至此拉开了我国土地家庭联产承包责任制的序幕。

1978年12月的中共十一届三中全会否定了毛泽东的“两个凡是”，拉开了中国改革开放的序幕。因为“左”的思维依然占据主导地位，所以审议通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》和《农村人民公社工作条例(试行草案)》等两个文件，按照“左”的思维定式，规定了“不许分田单干”(即不许包干到户)和“不许包产到户”。

1979年9月中共十一届四中全会正式通过的《中共中央关于加快农业发展的若干问题的决定》表示同意“在生产队统一核算和分配的前提下，包工到作业组，联系产量计算劳动报酬，实行超产奖励”。至此，土地家庭承包拉开序幕。

1980年2月，中共十一届五中全会决定恢复设立中央书记处，选举胡耀邦担任中共中央总书记，意味着改革派掌操了实际的领导权。同时，万里从安徽调任国务院任副总理兼国家农业委员会主任。

1980年4月，邓小平明确表达了对“包产到户”的支持态度，家庭联产承包责任制改革由此全面展开。

1982年开始在全国广大农村全面推行承包制，到1983年底，98%左右的农户都实行了包干到户，家庭承包经营的土地面积占耕地总面积的97%左右，实现了土地所有权与使用权的分离。

包产到户“，特别是“包干到户”的普遍推行极大地促进了农业的发展。以不变价计的中国农业总产值在1981～1986年平均每年递增6.6％，远超过1952～1978年平均年增2.5％。

以下内容摘录自《中国经济改革进程》：

粉碎“四人帮”以后，由于旧的方针路线没有得到清理，农业生产的恢复和发展仍然十分缓慢。农业两种发展路线之争也变得激烈起来。

一方面，奉行“两个凡是”的领导人继续推行“农业学大寨的运动“。1976年12月，在逮捕“四人帮”后两个月，召开了第二次全国农业学大寨会议，号召全国“高举农业学大寨的旗帜，坚持以阶级斗争为纲，把领导权真正掌握在马克思主义者和贫下中农手里，大搞群众运动，大干社会主义”“。大寨领导人、时任主管农业的副总理陈永贵在大会上提出要求：充分发挥人民公社“一大二公”的优越性，壮大公社、大队两级经济，为逐步过渡到以大队为基本核算单位准备条件。在1977年8月召开的中共第十一次全国代表大会的中央委员会报告里要求在1976～1980年的第五个五年计划期间，把全国三分之一的县建设成为“大寨县”。同年11月，中共中央召开了普及大寨县工作座谈会，华国锋在会上说：农村的基本核算单位要开始实现由生产队向大队的过渡，这是过渡到共产主义的必要条件，也是“普及大寨县的标准之一”“。座谈会要求当年冬季和1978年春季选择10％左右的大队“先行过渡”。会议形成一个题为《普及大寨县工作座谈会讨论的若干问题》的汇报提纲。中共中央随即以1977年49号文件“转发了这个汇报提纲。

然而，对百姓们衣不遮体、食不果腹的情形、安徽、四川等地采取了与“49号文件”相反的做法。

1977年6月、万里被任命为中共安徽省委第一书记。11月、几平在中共中央召开“普及大寨县工作座谈会”的同时，中共安徽省委召开了全省农村工作会。经过激烈的辩论、制定了《中共安徽省委关于当前农村经济政策几个问题的規定(试行草案)》(简称《省委六条》)。《省委六条》主要内容是尊重生产队包括生产自主权、分配自主权、劳动力支配自主权等在内的自主权；可以根据农活的不一建立不同形式的生产责任，可以组织作业组、也可以责任到人；允许和鼓励农民经营自留地和家庭副业，产品可以拿到集市上出售，等等。《省委六条》下达以后、不少地方认为农业生产责任制应当联系产量，于是提出了联产承包的问题。有些地方开始划分核算单位。肥西县山南公社社员自发搞了包产到户，省委决定不加制止。于是，不少地方悄销搞起了“包产到户”“。

1978年、安徽全省遇上百年未遇的特大干早。安徽省委针对这种情况决定：采取“非常措施”——“借地渡荒“；凡集体无法耕种的土地可以借给社员种麦、种油菜、，每人借三分地，谁种谁收谁有，国家不征粮，、不分配统购任务。

这个决定直接引发了安徽全省农民“包产到户”的行动。省委书记万里还把肥西县山南区山南公社作为省委进行“包产到户”的试点。山南的做法在安徽不胫而走，引来了一些人的质疑甚至问罪。但在安徽省、包产到户已成燎原之势。1978年、实行“包产责任制”的生产队达1200个，次年又发展为38000个，约占全省生产队总数的10％，到1980年底，全省实行“包产责任制”的生产队占总数的70％。

不仅在安徽，贵州、四川、甘肃、内蒙古、河南等省或自治区的一些贫困生产队也实行了这种生产责任制。在理论界，也有一批研究人员在理论与实际密切结合上写出文章为“包产责任制”鼓与呼。

虽然“包产责任制”得到干部群众的热烈拥护和一些省级领导人的支持，反对的力量依然强劲有力，而且在政坛上占据优势。即使在中央的层面上，情况也是如此。1978年12月的中共十一届三中全会虽然否定了毛泽东的“两个凡是”“，它审议的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》和《农村人民公社工作条例(试行草案)》等两个文件，却按照“左”的思维定式，规定了“不许分田单干”(即不许包干到户)和“不许包产到户”。1979年9月中共十一届四中全会正式通过的《中共中央关于加快农业发展的若干问题的决定》表示同意“在生产队统一核算和分配的前提下，包工到作业组，联系产量计算劳动报酬，实行超产奖励”“；并且把”两个不许“改为“一个不许、一个不要”，即“不许分田单干”和“不要包产到户“。这就是说，“分田单干”即“包干到户”仍然遭到禁止。

1980年2月，中共十一届五中全会决定恢复设立中央书记处，选举胡耀邦担任中共中央总书记。这意味着改革派掌操了实际的领导权。但在各级党政机关仍有不少人奉行“两个凡是”的原则，坚持反对“包产到户”，认为这“无异于背弃社会主义道路”。这时，万里从安徽调任国务院任副总理兼国家农业委员会主任。刚到北京，迎接他的是国家农委的机关刊物《农村工作通讯》上接连发表的两篇文章——《分田单干必须纠正》《包产到户是否坚持了公有制和按劳分配》，对包产到户进行了抨击。

由于中央高层对“包产到户”赞成或反对的力量依然没有分出高下，在省委书记一层，这种分歧更加明显。

就在这时，原来一直在“等待”的邓小平开始讲话，表明自己对“包产到户”的支持态度。1980年4月2日，国务院副总理兼国家计委主任姚依林向邓小平汇报长期规划会议讨论情况。当姚依林讲到国家农委的同志建议甘肃、内蒙、贵州、云南等地广人稀、经济落后、生活贫困的地区可以实行“包产到户”时，邓小平说：他赞成这种意见：“对于这类地区，政策要放宽，有的可以包给组，有的可以包给个人，不要怕。”

5月31日，邓小平在同中央负责工作人员谈话中，热情赞扬在安徽肥西和风阳进行的“包产到户”和“大包干”试验。

1980年9月中共中央召开省、自治区、直辖市第一书记座谈会，着重讨论加强和完善农业生产责任制的问题。万里指定中共中央农林工作部秘书长、国家农委副主任杜润生主持起草会议文件。原来希望在文件中直接写入“可以包产到户”或“支持包产到户”的内容。但是，这样的文件稿本连在国家农委的领导层中也无法得到一致同意，在第一书记会议上更引起了激烈的争论，会议几乎到了开不下去的地步。为了解决这个难题，负责起草文件的杜润生和胡耀邦、万里商量，在会议闭幕前两次改写了文件草案，降低了支持包产到户的调子，提出了农村集体经济的经营形式应当“多样化”的观点，为各地的选择留出余地。

按照杜润生的说法，1980年9月27日最后由中共中央印发的中发【1980】175号文件《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题一一1980年9月14日至22日各省、市、自治区党委第一书记专题座谈会纪要》，是一个妥协性的文件。文件一方面强调：“集体经济是我国农业向现代化前进不可动摇的基础”；“在一般地区，集体经济比较稳定，现行的生产责任制群众满意或经过改进可以使群众满意的，就不要搞包产到户”。另一方面又规定：要“允许有多种经营形式、多种劳动组织、多种计酬办法同时存在”“，”凡是有利于鼓励生产者最大限度地关心集体生产，有利于增加生产，增加收入，增加商品的责任制，都是好的和可行的，都应加以支持，而不可拘泥于一种模式”“；“在那些边远山区和贫困落后的地区，长期吃粮靠返销，生产靠贷款，生活靠救济”的生产队，群众对集体丧失信心，因而要求包产到户的，应当支持群众的要求，可以包产到户，也可以包干到户，并在一个较长的时间内保持稳定。“

就像在中国改革过程中经常发生的那样，虽然作出了一些妥协和让步，这份中央文件毕竟为农民按照自己的意愿自主选择经营方式打开了闸门。在这份中央文件的支持下，“包产到户”和“包干到户”的经营方式迅速发展，其中发展最快的是“包干到户”。

家庭承包经营制度变革之所以能够在极短的时间内突破阻力，推广开来的主要原因是：(1) “承包制”是农民在土地仍归集体所有的条件下最愿意接受的一种经营制度安排。在计划经济体制下，农民和“吃大锅饭”的工人不同，他们端的是“泥饭碗”“，从来要由自己承担风险，而得不到城市职工那样的福利保障。所以，从集体经济向“包产到户”转变对他们完全没有损失。在保持集体所有的土地制度不变的情况下让农民在“包”(租)来的土地上建立自己的家庭农场可以减少意识形态的障碍。(3)在向承包经营制转变中不但农民有得无失，其他社会集团的利益也不会受到大的损害，因此这一变革易于被社会所接受。对农村干部面言，“文化大革命”的巨大灾难使中国经济濒临崩溃，一些务实的农村干部也认为应当支持农民的制度创新。与此同时，“包产到户”不会使他们失去多少权力和利益，相反还会使他们的家庭增加收益，因面不少干部在家庭承包制的制度创新中，采取了支持的态度。

1982年1月，中共中央、国务院发出关于农村经济政策的第一个“1号文件“。文件明确地指出：“一般地讲，联产就需要承包。”“包工、包产、包干三者中，包干”取消了工分分配，办法简便，群众欢迎。这就使“包干”的存在有了正式的政策依据。1982年末，实行“承包”的生产队已占到全国生产队的93％，其中大部分是“包干到户”。“包干到户“成为家庭联产承包制的主流，标志着中国农业由人民公社集体经济制度向农民在“承包”来的土地上建立的家庭农场制度的过渡。

包产到户“，特别是“包干到户”的普遍推行极大地促进了农业的发展。以不变价计的中国农业总产值在1981～1986年平均每年递增6.6％，远超过1952～1978年平均年增2.5％。

“包产到户”的制度改革，使中国农业生产发生了建国以来从未有过的变化。据经济学家林毅夫的测算，各项农村改革对1978～1984年的农村产出增长质献率总和为48.64％，其中，承包经营制的贡献为46.89％。1984年，全国粮食总产量达到创纪录的40731万吨，比1978年增长33.6％，年平均增长4.95％；棉花总产量达到625.8万吨，比1978年增长1.89倍，年平均增长19.3％；油料总产量达到1191万吨，比1978年增长1.28倍，年平均增长14.7％；糖料总产量达到4780万吨，比1978年增长1.01倍，年平均增长12.3％。除种植业即狭义农业外改革也为畜牧业和水产业的快速发展提供了动力。

随着农业生产的大幅增长，农民收入也有了大幅度的增长。农村人均纯收入由1978年的133.6元增加到1984年的353元。

包产到户对农民收人产生的一项具有深远意义的影响，在于农民从没有财产权利到拥有自己的财产权利。

在农村改革以前，公社社员们家徒四壁，除了住宅(不含宅基地)以外几乎没有自己的财产。1978年全国农业人口平均每户财产估价不超过500元。集体财产也少得可怜。1978年全国农村集体所有经济的固定资产总共有720亿元，平均每个劳动力不到240元。

实行家庭承包经营制改革以后，我国农民的资产有巨大的增长。改革以后，农民获得了三种形式的财产权。一是私人财产，这主要由存款私宅、家用生产资料和生活资料构成。二是土地的使用权。土地所有权尽管属于集体所有，但由于其经营权归农民，且给农民长期承包，这使农民获得了前所未有的收益权利。三是农民人力资本的增长。农民获得了支配自己劳动力的权利，因而在流动和择业的过程中，其观念、意识有了很大改变，素质有了很大提高。虽然这种社会结构的变化要经历一段时同才能逐渐显现出来，但它对于中国农村社会的影响无疑是十分深远的。

在共产主义运动中，对于农业的经营形式问题，占有主流地位的主张一直是大生产优于小生产。在资本主义条件下，农民的家庭农场会被雇佣劳动的大农场代替；在社会主义条件下，它将为公有制的大农场所代替。所以，即使在中国农村普遍实行家庭承包制以后，许多人还是认为这是在农业生产力水平较低时才需要采取的制度，待到农业生产力有了提高，就要重新实现合作化。

最先对传统主流观点提出质疑的，是重要的农村工作领导人、家庭承包制的主要推手杜润生。他在1982年一篇论证家庭联产承包责任制优越性的文章中指出，农业生产是有生命的物质生产和再生产，它具有以下的特点（1)农业受自然界变化多端的多种因素的制约，需要有人细心地、随机应变地以高度主人翁的责任感来照管它。(2)农业的收益集中在最终产品上，这就要求把生产者的利益和最终经济成果挂上钩。(3)农业的主要生产资料一一土地是一种特殊的生产资料，要努力养地才能越种越好，这就要求生产者与土地之间建立稳定的切身利益关系，使生产者高度关怀土地。凡此种种，都使家庭承包经营具有强大的生命力。

农业经济学家陈锡文对杜润生的上述思想做了系统论证。他指出，农业生产最突出的特点是：第一，它的生产过程是与动植物的生命过程合二为一的：第二，它受到气温、日照、降水、气流等等非人力所能控制面且变动不居的自然过程的决定性影响。这就对业主提出了特殊的要求，即他们必须主持日常经营，以便随时准确地捕捉动植物的生长状况和自然条件变化的信息，并及时采取应对措施。这也就决定了有效农业制度安排具有业主与日常经营主持者合一的特点。家庭较之个人更合适担当这样的角色。

如果仅仅是为了适应上述特点，那么，业主自行主持日常经营活动，而直接生产活动则由劳动者进行也是可行的。但是正如陈偶文所说农业生产中对劳动进行激励的难点在于；由于动植物的生命活动具有连续性，劳动者付出的劳动将体现在最终产量上，因面不可能像工业中那样，分别计算生产过程各个环节上的劳动者付出的有效劳动的数量和质量，而要联系最终的产量来评价劳动者在整个生产过程中的劳动献。而且农业劳动工种繁多、作业分散、季节差别大，就更增加了问题的复杂性。如果把这个间题交给家庭去处理，事情就简单多了。由于家庭是一个关系十分紧密的经济利益共同体，家庭成员之间目标差异和利益摩擦不大，很少计较每个人的劳动付出和经济收入，这就大大降低了交易成本。

总之，就像经济学家林毅夫、蔡昉、李周所说的那样：“农业因具有内部规模经济不显著，劳动的监督和度量都极其困难等特点，而成为一个适宜家庭经营的产业。“

后来，党政领导接受了这种观点。1998年中共十五届三中全会通过的《关于农业和农村工作若于重大问题的决定》指出：家庭经营“符合农业生产自身的特点，可以使农户根据市场、气候、环境和农作物生长情况及时作出决策，保证生产顺利进行，也有利于农户自主安排剩余劳动力和剩余劳动时间，增加收入。这种经营方式，不仅适应以收工劳动为主的传统农业，也能适应采用先进科学技术和生产手段的现代农业，具有广泛的适应性和旺盛的生命力，必须长期坚持。”

五、土地流转

改革开发30年后，2008年10月12日，十一届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。决定中提到，“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。”

土地流转是指土地使用权流转，而所有权依然归集体所有。土地使用权流转的含义，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。可以通过转包、转让、入股、合作、租赁、互换等方式出让经营权，鼓励农民将承包地向专业大户、合作社等流转,发展农业规模经营。

土地流转的原因是现阶段我国城市化进程已经达到60%左右，大量农村劳动力转移到城市工作和生活；同时农业现代化也取得了极大进展，农业不在需要大量劳动力，而且小的家庭式耕作方式严重制约了农业现代化的发展，因此才出台了土地流转政策，让原来属于个人承包的土地重新流转成大面积的土地，提高农业生产效率。

有数据表明，上世纪80年代末90年代初，全国农地流转量仅占承包地总量的1-2%，90年代末达到4%左右，现在已经达5-6%。一些经济发达地区如浙江省，则高达30%左右。

在新一轮的土地改革进程中，各地对农村土地流转进行了一定程度的探索，产生了很多新鲜事物，并总结了不同的模式。比如，小岗村从“分田到户”到新型合作化，甘肃成立首个土地股份合作社，福建三明农户土地承包经营权可抵押贷款，温州通过创新耕地流转模式稳定粮食生产，天津则推行宅基地换房。

国务院批准重庆、成都设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，两地在不同程度试点土地流转。

成都市从2008年开始启动农村产权制度改革试点，成立国内第一家产权交易所，并形成了多种相对成熟的土地流转模式，比如：红砂村的土地租赁模式，龙华村的集中经营开发模式，汤营村的土地入股“股权+红利+工资”的模式，蒲江县通过龙头企业土地转包模式等。

重庆在土地改革领域大胆探索，土地流转方式多样，包括转包、出租、互换、转让、入股、自愿交回等，并创造了土地换社保的九龙坡模式。九龙坡区凡拥有稳定的非农收入来源，又自愿退出宅基地使用权和土地承包经营权的，可以申报为城镇居民户口，并在子女入学、就业扶持、养老保险、医疗保险、生活保障等方面与城镇居民享有同等待遇。

结语：

我国土地政策的改革一直是围绕着生产关系进行的，但合作社和三级集体改革时没有充分考虑当时的生产力问题，也没有考虑分配的公平性问题，严重抑制了农民的生产积极性，给中国农业生产造成了极大的破坏，也给大饥荒时带来了极大的灾难。计划经济时期将劳动分配中的平均当公平是最为严重的错误，这一点在我国改革开放中得到了明证，无论是农业还是农业领域都是如此。

以史为鉴，在取得前几次土地改革经验之后，土地流转的改革从容进行，并取得了显著成效。特别是边远和贫困地区农村很多人通过种植、养殖、合营及自建农家院发展旅游等方式实现了脱贫致富。

最后、纵观我国五次土地改革，安徽多次走在了前列，这一点不得不让人深思。但鉴于知识有限，我并不能给出答案，如果有人能够解答这个问题请留言分享。

①中国(大陆)粮食产量、人口和人均粮食量总览（1949～2013年）

②数据来源于《建国以来我国耕地数量变化的历史考察与启示》付超、郑娟尔、吴次芳。

③数据来源于《中国经济改革进程》，吴敬琏。关于三年饥荒中非正常死亡人数文中注释说明有学者认为在1000万-4000万之间，但因为当时统计缺失的原因准确数据已经不可考。
④本文大量引用《中国经济改革进程》一书内容并未得到授权，版权方如有异议可联系删除。